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我国钢铁行业转型升级再出发——— 财税改革该往哪儿优化？ 事件 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保证。 财政部部长楼继伟日前在接受新华社采访时表示，当前和今后一个时期推进税制改革的方向是，根据“五位一体”总布局、总要求，在保持宏观税负总体稳定的基础上，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化和产业升级的职能作用，加快形成有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，更大程度、更大范围发挥市场在资源配置中的决定性作用。 深度 财税制度不统一 是钢铁产能过剩的重要原因之一 李沛林 当前，钢铁行业正着力贯彻落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，研究制定淘汰落后、化解产能过剩的具体措施。根据历史经验可知，造成钢铁工业严重过剩的内在原因中，很重要的一点是地方违规小钢厂盲目发展。从国家发布的减量指标看，主要集中在几个违规小钢厂盲目发展的省区。今后3年这些省区的过剩产能减量指标为8000万吨，其中小钢厂发展较快的河北省有6000万吨的指标，占化解产能总量的75%。 从近几年钢铁产能增长情况来看，地方小钢厂的发展势头非常迅猛。近几年来，在国家严格控制钢铁总量的情况下，出现了装备先进的大国企限产，而高消耗、重污染的小钢厂却开足马力增产的现象。 地方小钢厂的产能为什么上得这么快？最重要的原因之一是中央和地方在有些宏观调控政策上不尽一致，有些税收政策不规范、不统一、不合理。比如，近年来，鉴于钢铁产品严重供过于求的实际情况，国家一直强调控制总量，而有些地方政策却把发展小钢厂当作“财柱子”，作为GDP快速增长、提高政府业绩的重要砝码，在宏观调控中“明调暗保”，压大护小，在税收政策上重点倾斜，大力支持。 抽样调查显示，同样生产一吨钢，国有大中型钢铁企业所担负的各种税费要占销售收入的8%以上，平均350元左右；而地方小钢厂仅占3%，只有120元左右。有的地方根本就不收税费，甚至还要额外给予各种优惠。有的地方对应该淘汰的小钢厂不是限期淘汰，而是为保GDP增长千方百计支持其发展，在税收方面给予减免，国有企业承担的一些地方性杂税，地方小钢厂一律减免。在土地使用上给予优惠，在同样地段购地，国有企业每平方米需要几万元，地方小钢厂只要几千元、几百元，甚至免费使用。在市场准入上放宽，在财政上给予优惠，在资源能源价格上千方百计给予关照。在投融资政策上给予优先，有的地方违反财政资金使用规范，用财政资金建小钢厂或由政府出面借贷款，利息由政府承担。有的地方甚至不顾环保部门的硬性规定，任意放宽环保标准，以牺牲当地环境支持小钢厂发展…… 在这样的背景下，有些地方小钢厂越减越多，给化解产能过剩带来阻力。 承担税费不公平 加剧市场竞争环境的不公平 白鹰 建立公平有序的市场竞争环境，是钢铁行业目前亟待解决的一个难题。这个问题之所以难解决，是因为其涉及法律法规不健全、监管缺失、制度不完善、地方保护等深层次原因。其中，税费不统一、不合理是一个重要因素。 让我们先看一组数据：2012年，大中型钢铁企业产量增幅为负，而地方中小钢铁企业增幅却高达7%以上；从效益上看，2012年中国钢铁工业协会统计的大中型企业钢产量占总量的一半左右，而实现利润只有15.81亿元，中小钢铁企业的钢产量与大中型钢铁企业基本相当，实现利润却高达180多亿元。按吨钢平均利润计算，中小企业的吨钢利润相当于大中型钢铁企业的11倍以上。 其实这个问题早在2010年就已显现。当年大中型钢铁企业利润率明显低于中小企业。据笔者对2010年钢铁企业效益情况的一次调查显示：小企业的利润水平明显高于大中型企业。在中国钢铁工业协会统计的77家钢铁企业中，销售利润率超过5%的有16家，其中，大中钢铁企业中只有宝钢集团和凌源钢铁集团两家，其余14家均为地方小企业。唐钢和国丰钢铁同在唐山市，距离不过20公里，前者销售利润率只有2.56%，后者为5.60%，高出前者一倍以上。港陆钢铁公司也是唐山市附近的小厂，利润率高达8.38%，仅次于宝钢(8.84%)，位居全行业第二名。 为什么大中型钢铁企业装备水平、资源条件都占优势，却效益低迷，还有不少企业亏损，而小企业却能挣钱，甚至挣大钱？其中，小企业经营机制灵活、市场反应迅速是一个重要原因，但是笔者分析认为，经营环境的差异也是不容忽视的方面。 第一，税费缴纳有差异。各地政府为了加快当地发展，出台了不少招商引资优惠政策，对地方小厂又采取地方保护主义，对各种税费给予优惠。而大中型钢铁企业则享受不到这些优惠政策。粗略估计，在一般情况下，大中型钢铁企业与小企业相比，吨钢平均多交税费200元左右。 第二，管理费用差异。从权威部门的统计数据看，2011年前9个月，77家钢铁企业的吨钢期间费用平均为355元，大部分大中型企业高达700元，有的达1000元以上，而许多小钢铁厂不足百元，相差600元以上。小企业的管理费用、销售费用、财务费用远低于大中型企业。其中小企业期间费用率为3.12%，而大中型企业为6.61%，高出一倍以上；小企业的吨钢管理费为75元，大中型企业高达221元，高出146元；小企业的吨钢销售费用为22元，大中型企业为60元，高38元；小企业吨钢财务费用79元，大中型企业为120元，高41元。此外，在发展低碳经济过程中，企业的安全环保成本越来越高，治理费用逐年加大，这笔费用的缴纳方面，小企业都有一定伸缩性、灵活性；而大中型钢铁企业一般都按国家规定高标准治理，费用明显偏高，按吨钢平均分摊，要高出50元左右。 第三，人工成本差异。地方小厂一般都是新办的厂子，没有或很少有离退休职工负担。而大中型钢铁企业一般都建厂多年，有一大批离退休职工，他们的工资、保险、住房、医疗费用均摊后，每吨钢须负担80元左右。工资方面，小企业人均工资为2957元；大中型企业为4411元，高出小企业1454元。销售收入工资率方面，小企业为1.39%，大中型企业为3.43%。在人工成本方面，大中型企业明显高于小企业。而且，不少大中型钢铁企业实际上都是一个个独立的小社会，要承担原本由社会负担的医疗卫生、学校、医院、俱乐部等社会费用，吨钢平均分摊50元左右；职工集体福利、娱乐设施等费用方面，大中型企业吨钢平均要分摊50元左右；国家规定的各种保险、基金等开销，大中型企业都按国家标准执行，吨钢最低也要平均分摊60元左右。这些费用，小企业负担很少甚至没有。即使有，这些地方小钢厂在执行中也有很大的弹性。仅以上几项，大中型企业的吨钢人工成本就要高出地方小厂200元左右。 据此测算，大中型企业的吨钢成本至少要比小企业额外高出300元~350元。也就是说，由于税费政策不合理、不统一，给不同规模企业的经济效益带来巨大差异。 财税取向不均衡 不利于钢铁环保和布局优化 李萍 钢铁工业在发展过程中须加大环保力度，向节约资源、减少污染的方向发展。但目前，政府在项目审批、税收双重标准和地方保护的背景下，一些违规小钢厂将环保成本社会化，对环境造成了严重危害。 有些地方政府采取地方保护主义，让地方企业在投融资和相关政策上享受各种优惠。这样一来，一大批技术装备、环保能力低的小铁厂、小焦化厂、小烧结厂、小钢厂、小铁合金厂等“五小”厂蜂拥而上，有的环保设施不到位，有的根本没有环保设施。从一些统计报表看，目前大钢厂的综合焦比只有500公斤左右，而一些小钢厂的综合焦比达650公斤。如果按去年产钢7.1亿吨、每吨减少100公斤标煤计算，大钢厂生产要比小钢厂生产少消耗7000多万吨标煤，相应地也少排放大量污染物。按目前焦煤价格1200元/吨计算，吨钢节煤100公斤，可使吨钢成本下降120元，7亿吨钢可降低成本840亿元。换言之，小钢厂不仅多支出840亿元，还大大增加了污染物排放量。 同时，目前我国钢铁工业布局不合理和集中度低的问题比较明显。“北重南轻、东多西少，东北为重中之重，西北为轻中之轻。”产品产地距用户较远，提高了物流成本，加重了厂家和用户双方负担。这种不均衡、不合理的布局与长期以来财税政策的不同取向不无关系。 新中国成立初期，由于受矿产资源的制约，在钢铁厂的建设上强调靠近矿山建厂。鉴于铁矿资源分布不均衡，大部分矿区在北方，因此国家在北方建钢厂的财税政策上给予大力支持和优惠，逐渐形成了北重南轻的格局———80%以上的钢厂建在北方。上世纪70年代，为了备战备荒，又过分强调靠山隐蔽，把在山区、偏僻的三线地区建钢厂作为政治任务给予优惠；上世纪90年代以后，由于我国实施两种资源、两个市场，进口矿大量增加，为减少内地运输，降低物流(主要是进口矿)成本，又过分强调沿江沿海建厂，不管是投融资政策，还是生产经营中的所得税、增值税、关税等政策都向海边建厂倾斜；近几年来，受市场功能强化的影响，有些钢厂的选址又比较注重靠近用户，相关的投融资政策、税收政策又开始向这方面倾斜。 尽管我国对钢铁工业布局优化调整一直比较重视，但由于财税政策取向不均衡，使得财税政策不能很好地引导钢铁工业布局优化。 提高钢铁产业集中度问题也是如此。多年来钢铁行业陆续采取了许多措施来解决该问题，如关停小钢厂，实行联合重组等，但由于国家财税体制、政策方面的不完善，带来许多后遗症。比如为支援东北老工业区，又在东北地区出台了一些优惠政策，使得小钢厂遍地开花；要加快西部地区发展，相关的优惠政策也接踵而来，不仅新厂上得很快，连过去已经淘汰掉的小钢厂、小铁厂、小矿山、小铁合金厂等也有死灰复燃的迹象。这样，随着国家对不同地区轮番实行优惠政策，又没有及时清理到期的政策，使全国各地的小钢厂星罗棋布。在全国31个省(自治区、直辖市)中除中国台湾以外，几乎各地都有优惠政策扶植起来的小钢厂，而且是建厂易、淘汰难。2012年全国7亿多吨的钢产量来自于8000多个生产厂家。钢铁工业的产业集中度不仅没有提高，反而逐年降低。 视点 消除钢铁“顽疾”，财税“利剑”不可缺 沛林 从钢铁工业的发展历史和现实看，深化财税体制改革，完善立法、稳定税负是目前化解产能严重过剩、治理污染等一系列现实问题的指路明灯和强大推动力。 从表面看，财税体制改革与钢铁工业面临的这些问题并无多少直接关系，但只要由表及里，顺藤摸瓜查找深层的原因，就会发现钢铁工业目前存在的一些主要问题几乎都与财税体制不完善、不科学、不透明、不合理，以及由此带来的中央和地方宏观调控取向、步调不尽一致有着千丝万缕的联系。所以，深化财税体制改革是钢铁工业破解深层次发展难题，实现健康可持续发展的必由之路。 无论是从改善竞争环境、提高企业效益方面来讲，还是从缓解日益加大的环保压力层面考虑，财税手段都已经成为一个备受期待的工具，深化财税体制改革迫在眉睫。 市场在资源配置中起决定性作用，而营造平等竞争的市场环境，离不开完善合理的税收政策。因此，在深化财税体制改革的过程中，中央和地方的税收优惠政策一定要规范统一。实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护主义，严惩各类违法优惠政策行为。 要实现节能减排，提高企业的环境违法成本是不错的选择。通过强化节能节地节水、环境、技术等市场准入标准，加大资源消耗、环境损害、生态效益、安全生产等考核指标的权重，更加重视社会保障、人民健康，坚持统一税制、公平税负的原则，废除中央和地方在相关政策上的双重标准，彻底铲除滋生高消耗、重污染的土壤，使钢铁工业尽快走出困境，实现健康可持续发展。 要解决产业集中度的问题，须采取多项措施联合治理，其中依靠财税制度是可行措施之一。在深化财税体制改革方面，加强对税收优惠政策特别是区域税收优惠政策的规范管理，坚持税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。 与此同时，清理规范税收政策也非常重要。对执行到期的应彻底终止不再延续，对未到期限的要明确政策终止的过渡期，对带有试点性质且具有推广价值的，应尽快转化为普惠制，在全国范围内实施。区域发展规划应与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门的税收法律法规规定。因为不少地区性的优惠政策是有时限和特定条件的，时限一过或特定条件发生变化要自动废止。但实际上有些优惠政策实行容易废止难，有些临时性优惠政策变为了终身制，而依据这些政策建起的小钢厂也是建厂容易淘汰难。应及时清理这些政策，以保证优惠政策的严肃性。对依据优惠政策建起来的小钢厂、小铁厂，要认真复查核实，该留的留，该减的减，推动钢铁产业集中度的不断提高。 链接 发挥消费税对“两高”产品的调节力度 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，并用单独的一部分对深化财税体制改革作出部署。 财政部部长楼继伟在接受媒体采访时介绍，下一步还将推进消费税改革，调整消费税征收范围、环节、税率，进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品及部分高档消费品的调节力度。 我国目前正在推进的一项重大改革是营改增。从增值税角度看，也是增值税的转型和扩围，转型就是从过去的生产型增值税变为消费型增值税，扩围就是将增值税引入服务业，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度，清除重复征税问题。 房产税改革方向是减少房产建设和交易环节税费，增加保有环节税收，配套推进清费立税。 环境税一旦开征规模或超千亿元 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将生态文明建设放在重要位置，提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。 据媒体报道，近期财政部相关人士透露，环境税方案已上报至国务院，正在按程序审核。 目前，我国在污染防治领域主要实施排污费管理。未来环境税的主要实施路径是将排污费等改为环境税，而且肯定会提高税率，否则以现在的排污费标准，直接改环境税就没有意义了。 统计数据显示，2012年，上海排污费收入2.2亿元，广东县级市英德市排污费收入399万元，北京排污费预算收入才935万元。此外，环保部公布的数据显示，2007年，造纸、纺织等8个行业化学需氧量、氨氮排放量分别占工业排放总量的83%和73%，电力热力、非金属矿物制品等6个行业二氧化硫、氮氧化物排放量分别占工业排放总量的89%和93%。分析人士指出，如果开征环境税，上述几个行业将成为重点税源。根据目前的排污费水平，环境税一旦开征，其规模很可能会超过千亿元。 据悉，环境税以费改税为主，征收范围包括废水、废气、固体废弃物和噪音等在内的污染物排放和二氧化碳排放。目前上报的环境税方案有望率先对废水和废气两个税目率先征税。 在计税依据上，研究者们提出，污染排放税以生产所产生的污染物的实际排放量为依据，对实际排放量难以确定的，根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算其排放量；而碳税则以对产生CO2的煤、石油、天然气等化石燃料按照含碳量测算排放量为依据。 矿山企业亟须税收减负 目前，税费过高、负担过重是制约国内铁矿山发展的一个“瓶颈”。业内人士建议，国家应通过减免税收逐步降低矿山的税费负担。 一是按国际通用标准降低铁矿资源税。按国际资源标准衡量，我国铁矿资源条件较差，应实行低税率、少税种甚至免税。但我国目前对铁矿资源税的征收是按国内资源条件内定等级，在整体上提高了资源标准，从而增加了资源开发者的税负。 二是在所得税应税所得中扣除资源耗竭补贴，降低所得税纳税额。从国际上看，一些资源大国普遍支持矿山企业加速固定资产折旧，在应税所得中允许扣除资源耗竭补贴，允许勘查费用在税前摊销。目前，我国这两项扣除都不允许，虚增了应税额度和交纳所得税费用。此外，矿山企业按规定提取的安全生产费和矿山维简费应在所得税前列支。铁矿山企业提取的安全费用属于费用性支出，提取的矿山维简费类似于固定资产折旧，应当在税前进行扣除。 三是矿山资源已变为有偿开发，应允许矿山企业将购置资源的费用视同加工企业购置原材料费用摊入生产成本，从应纳税额中扣除。目前，大多数国家对矿产品均不征收增值税，我国不仅普遍征收增值税，条件还比较严格。另外，一般企业的增值税率按13%计征，铁矿山企业却是17%。 四是将资源补偿费与资源税合并或取消资源补偿费。我国的矿产资源补偿费(按销售收入的2%缴纳)与资源税条例几乎同时出台，征收性质和功能类似，都是为了提高国家资源的使用率，但存在重复征收的问题，极大地增加了企业负担。 五是在一定时期内，对于铁矿山和钢铁联合企业使用当年利润投资扩建、新建铁矿山扩大再生产免征所得税。 六是对铁矿山企业缴纳的成品油消费税予以返还。2009年实施的成品油价格和税费改革，推动了费改税的进程，但铁矿山企业的大型柴油车及工程机械类设备均在矿山及厂内运行，不上牌照，不上路行驶，费改税前无须缴纳养路费，目前在购买柴油时要缴纳价内消费税不尽合理。 另外，矿山生产所需要的炸药以柴油作为原料，成品油税费改革后，相当于矿山生产炸药也须缴纳养路费。 最后，应改革铁矿资源开发项目新增用地费用征收方式。 |
