钢铁行业本轮“去产能”工作存在多元目标，相互之间缺乏协同，影响了“去产能”整体效果，建议向减排聚焦，并将调控手段转变为减排标准监管，这将更有助于降低新时期的钢铁排放水平。
■周健奇陈小洪
钢铁“去产能”是我国供给侧结构性改革的一项工作重点，已取得阶段成效，接下来仍须强化推进。我国钢铁行业正在步入新的发展阶段，产能总量过剩压力得到缓解，但减排任务依然严峻。下一阶段的“去产能”政策也要根据新形势，结合在实施过程中遇到的实际问题聚焦目标，以提高减排标准为主，推进行业供给侧结构性改革不断深化。
钢铁“去产能”应从多元目标向减排聚焦
我国现阶段钢铁“去产能”的目标包括控制总量、减少排放和优化结构，瞄准重点是落后产能、“僵尸”产能和过剩产能，多目标的内在关系并不矛盾，但相互缺乏协同，减少排放可促进其他目标的实现，能够发挥“牵一发而动全身”的关键作用。
1钢铁行业本轮“去产能”工作存在多元目标
工信部在2010年出台了《钢铁行业生产经营规范条件》，目标是淘汰落后产能。2013年，国务院出台了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，明确提出要化解钢铁过剩产能。2015年，我国政府部署新的工作重点，要加快淘汰“僵尸”企业，有效化解过剩产能。2016年，国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》将处置“僵尸”企业作为我国经济体制改革的一项重点工作。近两年，钢铁“去产能”与大气污染防治相结合，工作目标进一步多元，增添了减少污染物排放一项。尤其是京津冀地区，把“去产能”作为区域治霾的一项关键举措。此外，钢铁“去产能”的政策目标还包括优化产业结构，这也是我国钢铁产业政策长期坚持的一项工作重点。概括起来，我国现阶段钢铁“去产能”的目标包括控制总量、减少排放和优化结构，瞄准重点是落后产能、“僵尸”产能和过剩产能。
2多目标之间缺乏协同，影响“去产能”整体效果
多目标的内在关系并不矛盾，但相互缺乏协同。控制总量的侧重点是把产能的数量降下来，主要手段是按计划压减；减少排放的目的是改善大气环境质量，主要手段包括淘汰排放不达标产能和临时性区域限产；优化结构的目的是在产业做大的基础上实现做优做强，主要手段是推进供给侧结构性改革。如果在执行控制总量目标过程中，坚持重点压减排放不达标产能和低效产能的原则，就可以将三个目标有机统一，但实际并非如此。对控制总量的评价只有一个产能数量指标，把总量降下来就完成了任务，至于压减的是什么产能并不重要。对减少排放的评价有具体的区域和企业排放量指标，也有空气污染等级指标：产能的排放量是否达标与是否被列入总量压减计划没有必然关系，产能排放达标同样会被压减；达到国际先进排放水平的产能与普通达标产能同样执行各项“去产能”政策；实现达标排放、完成压减指标的产能同样被要求在重污染天气或特殊时期临时停产。对优化结构的评价没有统一的定量指标，与控制总量和减少排放之间没有形成良性的政策关联。
多目标缺乏协同，影响了“去产能”的整体效果。目标效果最显著的是控制总量。初步估算，截至2016年底我国钢铁产能为105亿吨左右，与2014年底的统计数字相比减少15亿吨左右。产能利用率从2014年的不足70%，上升到2016的77%左右。减少排放的目标也实现了，但效果不尽如人意。例如河北省，近3年来，钢铁企业颗粒物、二氧化硫、氮氧化合物排放总量不断降低，可减排效果并不显著，京津冀区域不断出现的空气重污染依然广受关注。优化结构工作有成绩，也有不足。我国钢材的产品性能提升、高附加值产品生产能力较快增长，但高端、尖端供给仍然不足，核心领域的进口替代尚需时日。
3钢铁“去产能”的目标可向减排聚焦
首先，在钢铁“去产能”的多元目标中，减少排放的紧迫性最高。我国经济稳中向好，行业企业整体盈利。钢铁产能总量过剩已不是主要矛盾，实现下一步总量压减目标也有较好的制度保障。相反，减少排放直接关系到大气污染防治，是我国当前经济社会发展的主要难点，任务非常迫切。其次，减少排放可促进其他目标的实现，能够发挥“牵一发而动全身”的关键作用。污染物排放水平是评估钢铁企业的重要指标。越先进的产能，排放标准越高；排放标准越高的生产系统，产能综合效率往往也高。以排放标准高低评估产能的先进性，比采用高炉规模更为科学。根据排放标准，钢铁产能可分为三类：不达标产能、正常达标产能和超高标准产能。超高标准产能又可称之为超净排放产能。降低污染物排放需要高技术和高投入，是钢铁企业转型升级的一道“门槛”。在严格、公平的监管条件下，只有具备较强综合实力的钢铁企业才能实现达标排放和超净排放。因此，以排放水平为标准能有效去除落后产能和“僵尸”产能，并有助于控制总量和化解市场竞争力不足的结构性过剩产能。
钢铁“去产能”的主要手段可从计划指标式的行政调控，转变为减排标准监管
我国先进钢铁企业普遍抵制行政干预，相反更愿意接受政府的减排标准监管，认为这种方式可以有效解决“去产能”政策多变、行业结构优化难以推进等问题。
1当前钢铁“去产能”的主要手段是计划指标式的行政调控，在实际操作中存在弊端
计划指标调控缺乏精准性、合理性。一是为了合理、合规完成压减的数量任务而改变政策，其实属于政策制定层面的违规。为完成压减的数量计划，国家明文规定的产能规模等技术标准屡被提高，产能置换政策也在较短时间内由允许等量置换转变为必须减量置换。这种在短期内调整政策的做法缺乏科学依据，给企业造成了不必要的经济损失。二是一些地方为了完成计划压减量，只能压减达标的合规产能。例如，国家“去产能”文件明确规定淘汰400立方米以下高炉和30吨以下转炉，但有些企业的450立方米高炉和35吨转炉也被拆除了。政策短期变化和拆除合规产能都属于“不得已的违规之举”。三是压减计划对各类产能“一视同仁”。地方政府“去产能”的压力非常大，在实际执行过程中不得不为了完成压减的量而忽略了“去产能”的减少排放和优化结构目标。钢铁“去产能”似乎只是为了把量降下来，甚至在某种程度上限制了钢铁企业的高端升级。有的地方先进产能去除了，其他地方相对落后的产能依然存在。即使在同一地区，也存在这种情况。
民营钢铁企业损失较大。民营钢铁企业压减的产能在全国产能压减总量中的比重较高。有数据显示，压减的民企产能占比超过70%。河北省实际完成总量中，90%以上由民营企业承担。频繁变动的技术标准导致民企花费少则几亿，多则上十亿的资金用于重复改造升级；民企去除高炉、转炉后，留存产能不再配套，形成直接损失；优秀民企受产能总量严格控制的影响，将技术创新计划搁置，创新发展几乎停滞。
2减排标准监管更有助于降低新时期钢铁排放水平
在调研中发现，我国先进钢铁企业普遍抵制行政干预，相反更愿意接受政府的减排标准监管，认为这种方式可以有效解决“去产能”政策多变、行业结构优化难以推进等问题。
对“地条钢”等落后产能分布较多的地区，可以严格执行国家钢铁行业排放标准，建立去除落后产能的长效机制。“地条钢”由中频炉生产，主要应用于建筑领域，产能属于统计外产能。中频炉并非为生产“地条钢”而产生，本身具有特定用途，例如用于铸件、模具的生产等。中频炉也可以产出钢材，基本是达不到排放标准和质量标准的建筑钢材，属于假冒伪劣产品，被形象地称为“地条钢”。这种行为属于违法违规行为。“地条钢”产能具有数量多、集聚区多点分布的特点，必须取缔。法治化的标准监管完全可行。行政手段能够在较短期内取得明显效果，却存在“严抓就见效，松懈会反复”的问题。相反，标准监管能够形成长效机制，是解决落后产能的根本之道。
对钢铁企业密集分布的河北省，现阶段通过压减产能减少行业排放的效果有限，减排必须通过更严格的标准监管促进减排技术进步。“地条钢”产能在河北省已经较少见到。河北钢铁企业的主体装备规模高于全国水平，1000立方米及以上高炉产能占全省总产能的比重超过60%。今后，河北压减的产能，将主要是达标产能。在技术水平和排放标准不变的前提下，与污染物排放总量正相关的是粗钢产量而非产能总量，继续依靠“去产能”降低河北钢铁污染物排放水平的空间越来越有限。河北目前的炼钢、炼铁产能已经与2011年的峰值相比分别下降168%和158%，但粗钢年产量却没有随产能压减而减少，仅在2014年出现14%的同比小幅下降，其余年度均保持增长趋势。基于河北钢铁行业的实际情况和我国经济缓中趋稳、稳中向好的态势分析，今后河北省钢铁产能进一步压减的幅度会有所收窄，产量未必下降。接下来，河北省压减的钢铁产能将主要是达标产能。减排有多大空间，还要看技术进步的程度。采取更为严格的标准监管非常重要。
我国还有很多以钢铁为重要经济支柱的工业密集区，标准监管同样适用。钢铁企业所在地往往分布有很多上、下游工业企业和其他生产型企业。这些地区的钢铁企业数量未必如同河北省那么多，有的地区只有一家大中型钢铁企业，但却是工业密集区。这些地区的工业排放总量大，减排任务同样很重，也很紧迫。其中的多数地区钢铁排放水平低于河北省，也有较少数地区高于河北省平均水平。地区间的差异较大，减排标准监管的意义可参考以上关于“地条钢”等落后产能集聚区和河北省的分析结论。
钢铁“去产能”实行减排标准监管，有必要进一步提高国家标准
为降低排放水平，千万吨级的钢厂增加的投资在5亿元－10亿元之间，吨钢运行成本增长2%－3%，少于因压减产能付出的经济、社会成本。
1我国钢铁排放国家标准仍有进一步提升的空间
例如烧结机头国家排放标准：颗粒物为50毫克/立方米，特别排放限值为40毫克/立方米；二氧化硫为200毫克/立方米，特别排放限值为180毫克/立方米，河北省为160毫克/立方米；氮氧化合物为300毫克/立方米。据中国钢铁工业协会统计，我国环保最好的前十家钢铁企业，环保标准比其他协会会员企业高2倍以上，比非会员企业高4－10倍。在调研中了解到，一些民营钢铁企业的颗粒物和二氧化硫排放水平甚至优于宝钢和唐钢。一些钢企的排放情况见上表。
2进一步提高我国钢铁行业排放标准十分必要，且具有可行性
我国的钢铁排放国家标准已接近国际水平，似乎没有进一步提升的必要，其实不然，发达国家的国家标准一般是最低标准。国际领先水平国家的一些钢铁企业密集分布区和大型钢铁企业所在的工业密集区，执行的是比最低标准高出许多的更严格标准，甚至是超净水平的标准。其中的颗粒物排放标准低于5毫克－10毫克/立方米，二氧化硫、氮氧化物排放标准低于50毫克－100毫克/立方米。例如日本，确定了二氧化硫排放标准的K系数。K值最低115、最高175。高、低标准之间有10多倍系数之差。
进一步提高我国钢铁行业排放标准具有可行性。为降低排放水平，千万吨级的钢厂增加的投资在5亿元－10亿元之间，吨钢运行成本增长2%－3%，少于因压减产能付出的经济、社会成本。因此先进民营钢铁企业能够也乐于接受更严格的标准监管。此外，国内环保企业也已初步具备支持钢铁企业按更先进水平降低污染物排放量的能力。
政策建议
参考我国先进钢铁企业的实际能力，建议将钢铁企业密集分布地区的主要污染物排放标准提高1/2－2/3左右。
1整体提升国家标准，大幅提升高密集区标准
大中型钢铁企业所在地，多数属于工业密集区，都面临大气污染防治的压力，在严格监管的同时再次整体提升钢铁行业排放的国家标准十分必要。按照我国节能减排、大气污染防治、钢铁行业减排等项工作的规划要求，例如“十三五”期间，我国钢铁行业“烧结机头颗粒物、炼铁颗粒物、烧结机头二氧化硫等主要排放标准将分别降低60%、92%和90%”，同时参考我国先进钢铁企业的实际能力，建议将钢铁企业密集分布地区的主要污染物排放标准提高1/2－2/3左右，例如河北省。
2严格钢铁行业污染物排放监管，根据实际情况实施差异化的地区工业排放限值管理
可借鉴日本经验建立区域、时间全覆盖的监管网络，采取发达国家惩罚信息造假企业的普遍做法将环境信息虚假申报归入法制范畴。从目前的以定点企业定期上传排放数据为主，转变为企业与区域数据相结合的实时传送，避免单个企业信息造假。考虑到不同地区的钢铁产量和企业密集度、钢铁企业技术进步水平、当地工业发展水平以及污染物扩散条件等不尽相同，在整体提升国家标准的基础上，还要实施差异化的工业排放限值管理。管理的范畴不仅限于钢铁产业，还应拓展至该地区的所有工业。根据当地的实际情况，确定环境容量和污染物排放总量，严格监管。
3注重激励，允许实现超净排放的钢铁企业不执行压减产能指标
一是激励超净排放。我国先进电厂已经实现了超净排放，达到了颗粒物排放不超过10毫克/立方米的国际领先水平，并对达到5毫克/立方米水平的企业给予增加发电指标的奖励。钢铁行业可参考电厂奖励政策，对环保指标大幅超过国家标准，实现超净排放的钢铁企业给予奖励。例如允许先进企业不必强制压减产能，或取消相关的减量化置换和并购限制。二是激励“去产能”。借鉴日本上世纪八九十年代钢铁行业化解过剩产能的成功经验，对单体设备规模达标、排放达标的自愿压减产能企业给予政府补贴。
4充分认识钢铁“去产能”的长期性和复杂性
日本等钢铁行业先进国家，通过技术进步全面提升污染物排放水平用了十几年，甚至更长时间。山东造纸行业从2003年以来通过提升环保标准和严格监管将前四家企业集中度从30%提升至50%也用了10余年时间，我国相关政府部门对钢铁“去产能”和区域污染物减排工作也应有充分的时间预估。
(作者单位：国务院发展研究中心企业研究所) |
